南阳市编办2018年重点研究课题

课题题目：党政部门“三定”规定执行评估机制浅谈

课题负责人：欧金文

课题组成员：蔡  丽

宁  键

李  猛

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党政部门“三定”规定执行评估机制浅谈

机构编制管理是党和国家重要的执政资源，是党委、政府管理的重要组成部分，在机构编制管理的决策、执行、监督与反馈等流程中，“三定”规定执行评估的监督是管住机构编制的关键，也是巩固机构改革和机构编制管理成果、维护机构编制管理权威性和严肃性的重要手段。

一、“三定”规定的概念及作用

“三定”规定("three decide" the stipulation)原名“三定”方案，1988年正式建立，1998年更名为“三定”规定，是国务院和县级以上地方人民政府各部门主要职责、内设机构和人员编制规定的简称，是政府部门对外履行职责，对内实施管理的重要依据。

“三定”规定制度的建立，是我国不断深化行政管理体制改革，创新机构编制管理，加强法制化建设大背景下的产物。“三定”规定制度具有鲜明的中国特色，它按照规定的统一体例和审核、审批程序，由同级党委、政府名义印发，是具有一定法律效力的规范性文件，是职能部门履行职责的重要依据。随着“三定”规定的法律依据、具体内容、工作流程的不断规范和完善，成为推进政府改革、创新管理和法制化建设的重要抓手，更成为机构编制部门履行职责，发挥作用的关键平台。总的来看，“三定”规定有着法定性、权威性和有效性的特点。

1.法定性。“三定”规定制度的建立有相应法律依据。如，《中华人民共和国宪法》第89条规定，国务院行使职责的第三、四、十七项职权，确定了中央政府对机构编制工作的管理权限；《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》等法律法规，进一步明确了“三定”规定的具体事项，又赋予了机构编制部门（以下简称“编办”）制定“三定”规定和实施机构编制管理监督的相关权限。

2.权威性。“三定”规定制定有着严格规范的程序。以南阳市为例，共有“编办拟定改革方案上报、部门提出‘三定’规定草案、编办审核并征求意见、结合意见会同部门进行修订、形成草案提交编委会议研究批准、市政府主要领导审议通过、以市委或政府办公室名义印发”7个程序。简单说，“三定”规定是由上级党委、政府授权，机构编制部门与相关部门依据实际情况进行修改，经市编委会议和市政府主要领导审阅通过后，以同级党委或政府名义印发的规范性文件，属于正式的政府公文，具有权威、法定、规范的属性。

3.规范性。“三定”规定内容事项有着明确的规范。“三定”规定共由“设立依据、职能转变、主要职责、内设机构、人员编制、其他事项、附则”7个部分组成。“设立依据”表明部门权力来源、设立和存在的合法性、机构定位及规格情况；“职能转变”表明机构调整或职能重组中部门划入或划出、强化或增加、弱化或取消、上收或下放的职责，以及相关的改革事项；“主要职责”是在职责调整的基础上，对部门主要职责的准确、简洁概括和规定；“内设机构”是核定内设机构名称、职责、排序；“人员编制”是核定部门机关行政编制总数和领导职数；“其他事项”是对部门与部门职责分工，所属事业单位的设置、职责和编制事项等相关问题的补充规定；“附则”是明确“三定”规定由机构编制管理部门负责解释，其调整按规定程序办理。 

“三定”规定制度的出现，使得以往机构改革中简单的精简人员模式调整为依据职能转变优化机构设置，根据部门职能的总体配置情况，进而合理确定部门职责、机构设置和人员编制，从根本上改变了过去就机构论机构的经验管理方式，使得机构编制管理工作真正走向了科学化、规范化和标准化。以2001年党政机构改革为例，全国初步测算市县乡人员编制总精简比例将达19.3%，单列管理的政法机关专项编制精简比例为10%，至2003年6月全国党政群机关共精简行政编制115万名，清退超编人员43万人。“定职责、定机构、定编制”的“三定”规定制度，使得部门机构名称变化调整、职责优化整合工作有迹可循，部门职责交叉、混淆不清的梳理工作也有了强有力的抓手，更加清晰规范地体现机构改革、职能转变的发展脉络。可以说，“三定”规定制度的完善史，就是机构编制管理工作思路、工作方式、工作手段的飞跃史。

二、“三定”规定执行评估概念、现状及问题

机构编制管理工作，对于确保社会主义现代化建设、巩固党的执政地位和国家政权，提高党的执政水平和政府管理能力，保障国家机器的高效协同运转，具有十分重要的意义。历次改革经验告诉我们，巩固改革成果比改革本身还艰巨。

中央多次指出，1998年以来的全国机构改革工作进展顺利，取得了预期的效果；但由于职能、任务的调整，又有一些部门要求提高机构规格、增加内设机构、增加人员编制和领导职数，个别部门甚至未经批准自行增设机构、增加人员编制和领导职数，这种现象如果不能得到有效解决，已经精简的机构编制又将重新膨胀起来，已经取得的改革成果也难以巩固。如，1982年全国机构改革后10年时间，全国党政群机关和事业单位人员编制再次膨胀至3140万人，行政管理经费开支达333.5亿元，不得不推行了1993年的新一轮机构改革。

究其原因，正是因为“三定”规定执行评估机制的缺失，使得党政工作机构的“定职责、定机构、定编制”设置，仅仅解决了机构设置的顶层设计问题，在职责设置是否妥当、分工是否合理，内设机构设置是否规范、分类是否准确，人员编制配备是否满足实际需要等方面，缺乏一个科学、合理的评估机制，缺乏相应的标准和依据，使得机构编制管理工作陷入了“改革—压缩—膨胀—再改革”的怪圈。

1.概念及作用

“三定”规定执行情况评估，就是通过部门自评与机构编制部门实地评估等方式，对各部门细化“三定”规定情况、转变职能到位情况、理顺职责关系情况、落实部门责任情况、配备机构编制情况等5项内容进行测评，检验机构改革方案是否得到贯彻执行，及时发现改革中存在的问题，研究提出相应解决办法，推动机构编制创新管理和法制化建设进程。

“三定”规定执行情况评估制度，从微观层面讲，指的是机构改革中，党政工作机构工作职责履行、内设机构设置和人员编制划转情况落实状况的评估；从宏观层面讲，指的是党政工作部门在日常工作及机构改革过程中工作职责整合履行、内设机构优化设置、人员编制调剂余缺等情况的，事前摸底、事中监督、事后检查全过程。

“三定”规定执行情况评估的作用：一是督促相关部门按照要求落实“职责、机构、编制”相关规定；二是要求部门限期整改自身可以解决的机构设置问题；三是督促解决能够近期解决的机构编制事宜；四是结合深化行政管理体制改革工作，统筹解决深层次的体制机制问题。简而言之，“三定”规定执行情况评估就是督促相关单位按照“三定”规定要求，不打折扣、不偏不虚落实各项改革任务，确保改革工作落实到位。

2.发展现状

做好党政机构改革和推进日常机构编制管理工作，必须从严落实的“三定”规定，守住机构编制管理的口子。2001年以来，特别是历次机构改革中，中央及省委、省政府和省编委明确要求，加强机构编制管理的督促检查，重点督查“党中央、国务院和地方各级党委、政府有关机构编制工作的方针、政策的贯彻落实情况，上级批准的重大改革方案的实施情况，机构限额、编制数额和领导职数配备的执行情况，超编制、违反规定进人情况”，建立健全机构编制督查机制，经常了解和掌握机构编制执行情况，定期分析研究机构编制的现状，有针对性地提出解决问题的办法。由此，奠定了“三定”规定执行评估机制的政策基础。

在2001年、2004年、2009年及2014年机构改革中，中央都下发相关文件规定，在机构改革完成后，对市县乡机构改革进行检查验收。以河南省为例，明确要求按照省委、省政府批复的机构改革方案，对各级、各部门的机构改革工作情况金进行全面检查验收，重点检查政府部门职能转变和“三定”方案落实情况。以机构改革为基础的改革评估工作，成为“三定”规定执行情况评估制度的雏形。

2009年，机构编制管理部门由与人社部门合署办公调整为党委工作部门，独立履行机构编制管理职责，特别是改革中明确提出“把通过定职责、定机构、定编制，在赋予部门职权的同时，明确相应承担的责任。建立健全政府部门绩效考评体系和行政问责制度，明确绩效考评和行政问责的内容、程序和办法”，使得“三定”规定执行情况评估制度步入科学化、规范化管理轨道。以河南省南阳市为例，2009年机构改革完成后，要求市县两级通过部门自查和机构编制部门监督检查相结合的方式，对政府部门落实“三定”规定情况进行监督检查，确保“三定”规定赋予部门的各项职责，明确取消下放的职责和事项坚决落实，涉及划转的要划转到位，部门职责分工建立协调配合机制。

2014年政府机构改革中，“三定”规定执行评估制度迈入正规化建设，初步规范了“三定”规定执行情况评估的事前、事中监督制度。如，河南省在改革之初，要求通过开展职责履行效能和机构编制执行情况评估，重点评估论证申请增加机构编制、职能发生较大变化的部门和单位，并把评估结果作为机构编制调整重要依据。特别是改革后，依托中央简政放权、放管服改革工作的持续推进，机构编制部门重点推进控编减编长效机制建设，政府相关部门推行“权责清单”制度建设，使得政府部门的工作职责管控日益精细化、常态化、规范化。

3.存在的问题

“三定”规定执行评估制度，伴随着机构改革评估工作的推进，日趋完善，也切实解决了一些机构编制管理的历史遗留问题，也使得以政府职能转变为核心的机构改革工作得以深入推进。但是，当前“三定”规定执行评估制度存在三个方面的问题：

一是顶层设计不完善。“三定”规定执行评估制度，是由上而下建立的、用于解决机构改革工作落实与否的评估机制。中央在顶层设计方面的着眼点，使得在实际操作层面上，“三定”规定执行评估制度变成了政府机构改革的配套政策，也就是所谓的微观层面“三定”规定评估，在日常机构编制管理方面缺乏顶层设计支持，形成了管理空白和盲区，难以形成机构编制管理的合力。这种情况往往会出现，机构改革过程中“三定”规定执行评估启动实施，而机构改革完成以后，日常机构编制管理工作基本上处于真空状态，使得相关部门在职责落实、工作推进、服务民生方面“中梗阻”、“肠梗阻”及毛细血管等小微问题，此起彼伏、层出不穷。

二是管理制度需完善。“三定”规定执行评估制度，自2001年开始实行机构改革监督检查算起，迄今已经历18个年头，自2009年机构改革计算，也仅仅实行了2次，目前“三定”规定执行评估制度也只是改革之初的评估、改革后的落实情况评估两个角度进行，具体的评估细则、评估标准、评估体系等相关制度，依然处于探索阶段。

三是实施阻力比较大。朱镕基总理曾说过，“机构编制管理工作是一项得罪人的工作，不好做”。如果说，市委、政府日常的监督检查工作针对的是单位日常工作的拖沓问题、作风问题，那么“三定”规定执行评估制度针对的是部门职责、机构、编制是否匹配的体制机制问题，本身具有不动则以，动则伤筋动骨的特点。这与相关部门机构编制“可增不可减”的守土有责理念存在冲突，部分上级部门也通过下文件、打招呼、搞评比的方式条条干预下级机构设置，这些因素使得“三定”规定执行评估工作阻力很大。

三、“三定”规定执行评估的创新发展

近年来，随着中央简政放权、放管服改革的持续深入，以深圳、山东等地为代表，逐步探索“三定”规定执行评估的日常管理创新举措，进一步精细化“三定”规定评估效能。

以深圳市龙华区为例，引入“虚拟工时”测算法，建立“权责清单+编制岗位说明书”的管理机制，提升机构编制管理的动态性和有效性；山东省济宁市探索建立了“两线四步六评”评估模式，使得机构编制评估成为政府部门职能配置和绩效管理的有力手段。山东省潍坊市建立了“3+1”动态调整机制，将评估指标区分为22个共性指标和10个个性指标，实行百分制量化，实现了评估数字化、结果可量化。

以上地区的“三定”规定执行评估制度的创新，主要集中在三个方面:一是由机构改革定点评估变为日常动态监管。“三定”规定执行从现有评估机构改革效能，变成对部门机构编制设置与履职情况需求的日常监督管理。如，山东省潍坊市至2018年上半年，完成了市县两级337家单位的评估工作，完成了5年内对所有政府部门评估一轮的目标；深圳市龙华区加强了对部门职能配置、机构设置和编制配备、内外部工作机制运行情况的日常评估监管。

二是形成了较为完备的评估体系。无论是深圳市龙华区的“权责清单+编制岗位说明书”、山东省济宁市的“两线四步六评”、山东省潍坊市的“3+1”动态调整机制，从评估方式、评估步骤、评估内容等多个方面进行了有益探索和尝试，形成较为完备的评估体系，基本填补了评估制度的空白。

三是评估工作进一步细化规范。特别是山东济宁市明确了评估内容兼顾机构编制配置和执行“两条线”，确定评估对象、开展综合评估、督导问题整改等开展评估“四个步骤”，部门自评、模拟评估、实地评估、延伸评估、社会评价、综合评议等“六评估环节”；山东省潍坊市将评估指标区分为22个共性指标和10个个性指标，实行百分制量化，实现了评估数字化、结果可量化。

以上地区的“三定”规定执行评估探索，为机构编制部门履行日常机构编制管理职责打开了一扇窗口。特别是督促推动相关部门落实“三定”规定的相关职责、规范部门履行工作职责、调整不合理机构设置、打破历史遗留的编制资源分配格局，实现了机构编制资源合理流动、部门之间机构编制资源的优化配置，能够大大降低各级各部门的人力资源成本和政府运营成本，切实提升政府工作效率。

四、总论

“三定”规定执行评估制度，是机构编制部门推进机构改革、规范机构编制日常管理的一项重要制度。该制度的出现，使得机构编制日常管理工作由传统的“坐等上门”变成有针对的“主动出击”，实现了机构编制事前摸底、事中审批和事后监管的有机结合，在理顺部门职责、规范机构设置、优化编制资源等当面起着无可替代的作用，也成为机构编制资源动态调整、规范管理的基石，有力地提高了机构编制管理工作的实效性和精准度。

随着“法无授权不可为、法律授权必须为”成为一种政治常态，行政审批制度改革和“权责清单”的持续推进，原有粗疏的“三定”规定对部门职责的规范稍显不足，而条理规范、内容详实、针对性强的“权责清单”在日常工作中对相关部门和群众有着越来越明显的影响力，使得各级各部门推诿扯皮的情况大大减少，在“三定”规定执行评估制度建设而言，尽快脱离机构改革辅助机制角色，全面转型实现常机构编制管理常态化将是一个不错的选择。

【参考资料】

1.《“三定”规定制度是机构编制管理创新的工作平台》徐 跃中央编办二司副巡视员

2.《王忠禹同志在全国市县乡机构改革工作座谈会上的讲话》（2001年9月8日）

2.《创新思路 创新机制 强化机构编制督查工作》范县编办

3.《深圳市龙华区牢牢把握“五个度” 试点推进机构编制评估工作》深圳市龙华区编办

4.《山东省济宁市编办探索建立“两线四步六评”评估模式不断提高机构编制配置监管水平》山东省济宁市编办

5.《山东省潍坊市编办健全“三项机制” 夯实机构编制评估工作基础》山东省潍坊市编办