关于推进行政审批制度改革的几点思考
-----以濮阳市为例
行编科
近年来，濮阳市持续深入开展行政审批制度改革工作，在规范行政审批行为、提高行政服务效能、优化经济发展环境、加快政府职能转变等方面取得显著成效，但也存在着一些问题，值得更深层次的思考。
一、濮阳市行政审批制度改革的成效
（一）行政审批项目得到大幅压减。2001年以来,濮阳市认真把握“依法合规、能放则放、调并结合、效能为先”原则，按照自查清理、审核论证、协调确认、报告审批和公布结果五个工作步骤，采取集中办公、集体论证等方法，通过取消、下放、调整、合并等形式，全面清理市级行政审批项目，经历8轮行政审批制度改革，全市行政审批项目已由原来的2181项压减到目前104项，精简率达95.23%。
（二）行政审批服务方式得到优化。目前，所有保留的行政审批项目均按照“两集中、两到位”要求，进入行政服务中心集中受理、办理，并实行项目名称、法律依据、办事程序、申报材料、承诺时限公开，接受社会各界监督；按照“精简效能、权责一致、公开透明”的原则，进一步简化、优化、规范审批流程，压缩办事程序、环节和时限，并逐项编制办事指南，所有项目在现有承诺办理时限的基础上再提速，法定时限已由3831个工作日压缩为2005个工作日；推行行政审批网上咨询、办理、查询，全市各县（区）全部开通了电子政务大厅；涉及两个以上部门审批的事项、重点推行投资建设项目、市场准入项目，探索实行了并联审批。
（三）行政审批监管机制探索建立。对保留的行政审批事项，制作行政审批项目目录清单，明确审批单位、承办科室、审批类别、审批对象、办理程序、设定依据和审批时限等，公开全部行政审批事项，增加审批的公开性和透明度。同时，加大行政审批监督管理力度，一是发挥审批机关的作用，建立自律自控机制；二是发挥主管部门作用，建立定期考核监督制度，并开设投诉监督热线电话，受理和处理有关违反行政审批规定的事件；三是发挥行政监察部门作用，及时回应企业和群众反映强烈的问题，依法严肃处理审批工作中的违规违纪行为；四是发挥社会监督作用，通过聘请社会监督员、开通行风热线、开展行风评议等方式，全面接受社会监督。
二、目前行政审批制度改革存在的主要问题
近年来，我市深入贯彻落实国家、省关于行政审批制度改革的一系列重要精神，紧密结合发展现状，在行政审批项目清理、流程规范、科学审批等方面取得了重大进展，有力推动了政府职能的转变，但是也存在着一些问题。
（一）清理范围不一致，清理标准不统一。我省各省辖市市行政审批项目数量整体应该是相近的，但是清理之后有的市保留200多项，有的市只有40多项，其主要原因一是各地对行政审批、非行政许可审批、行政服务的概念理解不同，对行政审批和行政许可的内涵、外延表述不清晰，分类不同，清理范围也不相同，如有的地市将行政审批项目分为行政审批、非行政许可审批和具有审批性质的管理事项，有的地市则分为行政审批、非行政许可和公共服务；二是各地开展清理工作的原则不统一、标准不统一，比如长期不审批的、审批量少的项目，有的市将其设为“挂起项目”，有的市则转为“日常管理项目”或暂停审批，而濮阳市的做法是一部分保留，一部分调整为行政服务。
（二）行政审批项目压减空间小、压减难度大。目前保留的行政审批项目，多是含金量高或涉及单位切身利益的项目，精简难度大、空间小。由于涉及部门利益，多数部门均花大力气查找“合法”依据，提出要求保留行政审批项目，不愿取消或者下放。同时，有些可以下放的项目，由于经济功能区没有承接权限，无法下放，如市公安局的户口迁移证办理，因为市区没有公安局（只设有公安分局），而示范区、工业园区等经济功能区没有设派出所，所以只能下放到县公安局。
（三）行政审批服务和运行机制不完善。行政审批制度改革合力尚未真正形成，部分实施审批单位也没有建立一套完整的行政审批项目流程等工作机制。行政审批项目流程复杂、手续繁琐、周期漫长，审批互为前置等现象不同程度存在，同时存在审批条件、申请材料、流程、环节不统一、不规范，网上审批、联合审批等新型审批方式比例小等情况。如：多部门共同参与的行政审批，牵头机制不健全；个别部门虽在行政服务中心设立窗口，但是业务开展少甚至没有，或者将重要的服务项目、关键的办事环节仍放在本单位办理；部分单位行政审批职责分散在不同科室，上述情况导致出现审批环节过多、效率不高、群众办事不方便等问题。
（四）“重清理、轻监管”，事中事后监管不到位。目前各地普遍存在一种误区，即追求项目清理尤其是数量上的减少，对取消、下放和调整的审批事项，没有很好地运用监管、检查、备案等管理手段进行主动管理、全程管理和动态管理，造成监管缺位；个别部门对行政审批制度改革认识不清、法律意识淡薄，以“红头文件”或上级业务主管部门规章、规范性文件为依据，以登记、备案、年检、监制、认定、审定等为主要形式，违法违规设置或变相设置审批事项。这些均说明了行政审批制度改革存在监督机制不健全、审批问责制未落实等监管空挡问题。
三、推进行政审批制度改革的几点思考
行政审批制度改革已步入深水区，矛盾和阻力不断增大，推进也更加困难，进一步深化行政审批制度改革，要认真贯彻落实十八届三中全会“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”要求，结合政府职能转变和机构改革，下深水、动真格、见真章，多管齐下，多措并举，全面推进。
（一）确定改革方向、抓住改革重点。行政审批制度改革是行政体制改革的重要内容，是政府职能转变的突破口，是全面推进依法行政、转变政府职能的一项重要措施，是当前的一项重点工作，因此，要进一步明确改革方向，邀请专家学者、法学专家参与，共同研究确定市级深化行政审批制度改革的总规划、总思路、总方案，探索非行政许可审批项目清理原则和行政职权目录建立办法，出台具体实施意见。同时，要以敢于啃硬骨头的精神，抓住改革重点，提高工作标准，坚持“能减则减、能放则放”的清理原则，依法规范行政审批，加大简政放权力度，借机借势借力清理一批“含金量”高的审批项目，给政府权力“瘦身”。
（二）完善工作机制、形成改革合力。结合工作实际，科学合理分工，建立项目清理、职权清单清理、流程优化（再造）、网上审批、并联审批、监督检查等小组，由成员单位“一把手”负责，充分发挥法制、督查、监察、行政服务中心等部门职能，形成工作合力，推动工作落实。
机构编制部门负责做好本级行政审批单位的行政审批事项实行动态管理工作；负责探索研究市级行政审批制度改革的长效机制，逐步建立《濮阳市行政审批事项目录管理办法》；负责牵头抓好本级行政审批事中事后监管，对工作落实不力、违反相关规定的审批单位和个人，提出问责建议。
政府法制部门负责依照《行政许可法》、法律法规的规定以及修改、废止的情况，确定本级行政审批事项的合法性，提出本级新增、调整、取消、下放和保留行政审批事项的处理意见；加强对部门规章和规范性文件的审查工作；严格审查“红头文件”对公民、法人和其他社会组织设定非行政许可审批。
行政服务中心负责建立本级行政审批项目一门受理、联审联批、多证联办等审批服务模式，建立全流程公开审批机制；负责完善窗口办公，实施服务承诺、限时办结、一站式服务等运行模式，最大限度地方便企业和办事群众；完善市、县、乡、村行政审批服务体系，督促落实首问负责、跟踪督办、服务质量公开承诺、群众评议等制度；完善网上审批系统、行政效能电子监察系统，加快完善网上审批办理机制、规范网上审批办公平台；逐步建立行政审批绩效管理和问责制度，建立科学合理的绩效评估指标体系和评估机制。
监察机关负责完善网上审批电子监察系统，强化对行政审批实时动态监控，同时配合机构编制部门，负责本级行政审批项目的监督和问责，逐步实现监督制度化、规范化和常态化。
（三）创新审批方式、规范审批行为
着力完善行政审批服务平台，对行政审批服务工作机制、运行模式、服务行为等方面进行全面规范，建立健全行政审批服务体系，形成横向到边、纵向到底的服务网络；探索建立行政审批项目目录管理制度，保留的行政审批项目一律以清单形式向社会公布，清单之外的项目一律不再审批；进一步加强行政服务中心建设，将所有行政审批项目和办件量大的便民服务项目，全部纳入中心办理，重大审批项目要实行并联审批；以行政服务中心为载体，将未纳入行政服务中心的各单位办事大厅、窗口与行政服务中心联网，作为中心的分支机构进行统一监管；完善网上审批服务大厅，逐步实现网上咨询、申请、审批、缴费、监督等，形成互联互通、互切互换、上下联动的网上行政服务格局；对同一个审批项目多部门、多环节审批的，建立主协办工作机制，避免审批中推诿扯皮现象，使行政审批服务行为得到进一步规范。
（四）完善配套措施、提供有力保障
按照“两集中两到位”要求，在“三不增加”（不增加内设机构数、不增加领导职数、不增加行政编制）的前提下，科学归并、合理调整各审批职能部门内设机构职责，采取“建一撤一”或挂牌等方式设置行政审批服务科，具体承担本单位行政审批工作。注重流程再造，着力取消多余审批环节、绘制行政审批项目流程图，制定行政审批事项工作手册，进一步规范行政审批项目清单制度。
探索推行以责任追究机制、信息共享机制、综合协调机制为主要内容的行政审批综合监管机制，加强行政审批事中事后监管，对工作落实不力的限期整改，对造成严重后果的，坚决追究责任；建立年度考核机制，把各单位取消和下放行政审批事项的工作情况纳入部门年度考核的主要内容；探索全程跟踪机制，全程跟踪办件过程，及时发现问题、纠正和解决问题；推行行政审批回访机制，定期听取对行政审批服务质量、办事效率等方面的意见建议；强化社会监督机制，充分发挥人大代表、政协委员、群众监督员和媒体的监督作用，巩固改革成果，促进政府职能转变，建设人民满意的政府。
