全省征文活动濮阳市编办征文之三

哈尔滨市机构编制实名制

管理实践的启示和思考

濮阳市编办      陈玉丰  刘彦华  李莉

机构编制实名制管理，是通过有效的管理手段，对机构编制实施全程管理与监督，确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的编制和领导职数相对应。实行机构编制实名制管理，是新时期加强和完善机构编制管理工作的有效手段，是严格控制机构编制与人员增长的重要措施，也是创新机构编制管理的一项重要举措。通过几年的努力，我们在机构编制实名制管理方面进行了一些有益的探索，取得了一定的成绩。但与先进省市相比，还有很大努力的空间。我们曾就机构编制实名制管理问题考察学习了黑龙江省哈尔滨市的管理经验。本文拟从哈尔滨市实名制管理的实践中，认真思考和努力探索我们机构编制实名制管理工作的路子。

一、哈尔滨市在机构编制实名制管理工作中的做法

（一）建立机构编制网络信息平台

哈尔滨市的实名制管理已经有30多年的历史，经历了纸质手写、计算机单机版和网络信息平台三个阶段。目前使用的网络信息平台是由黑龙江省编办自行研究开发的，于2009年开始使用，创下了两项全国纪录：一是实行了全省机构编制系统联网；二是实行了电子编制证管理，即通过电子芯片记载单位的性质、职能、经费形式、内设机构、领导职数、编制（结构）数额及人员等相关信息和数据。该网络信息平台以“三层、三环、三系统”为核心理念，通过搭建省、市、县三层结构，实现全省数据的上下贯通；通过以各级编办的管控为核心环，以组织、财政、人社等部门的联动为协作环和以各级机关事业单位的管理为应用环的三环布局，实现机构编制管理的环环相扣和整体联动；通过建立机构编制管理、统计查询分析和办公自动化三大系统，实现机构编制日常审批、管理和监督的有机结合。今年5月份，中央编办在哈尔滨市召开了全国地方机构编制实名制网络管理系统建设交流会，充分肯定了哈尔滨市在机构编制实名制网络管理方面的做法。

（二）实行相关部门联动

    哈尔滨市实行机构编制实名制管理以来，逐步建立了机构编制、组织、财政、人力资源社会保障等部门的联动机制。2004年，机构编制、组织、财政、人事和社会保障五部门联合下发了《关于市直事业单位实施联动管理暂行办法》以及《实施细则》，明确《机构编制证》是机构编制、组织、财政、人事、社会保障等部门实施联动管理的载体，是单位申请（报）机构编制、人事管理、经费预算、养老、医疗保险等事宜的凭证。联动管理的基本程序是：（1）凡经市机构编制部门批准设立的各级各类事业单位的性质、职能、经费形式、内设机构、领导职数、编制（结构）数额及人员等相关信息和数据发生变化时，均应及时到编办办理《机构编制管理证》变更手续。（2）组织、人事部门根据《机构编制管理证》提供的编制数额、结构比例，按照管理权限和相关规定办理新进人员手续，并向编办出具《落编通知单》办理落编手续。对于退休、病退人员，由人事部门依据《机构编制管理证》确认人员身份，按照相关政策办理手续后，到编办办理减员手续。（3）人事部门根据《机构编制管理证》落编人员和减员情况，按照相关政策确定工资。（4）单位根据落编人员和减员情况填写《市直财政供养人员工资发放审核名册》，由编制、人事、财政共同审核后，进入财政统发范围，核拨人员经费。2009年在推行机构编制网络管理系统时，五部门又联合出台了《关于机构编制网络管理系统使用与管理的通知》，对各部门的管理权限和职责重新进行了明确。同时要求，机构编制、组织、人事、财政、劳动保障等部门办理人员录用、调配、聘用（任）、大中专毕业生派遣、转业军官安置等事宜，审批福利及离退休、核拨经费、核定工资基金等手续，办理社会保险、医疗保险、事业单位法人登记等事项时，均要以机构编制管理系统记载和认定的机构编制数据信息为依据，凡与机构编制管理系统不一致的，有关部门拒绝办理任何手续。

　　（三）规范落编减员办理流程

一是基层单位通过《机构编制网络管理系统》生成的电子《机构编制管理证》向编办提交落编减员数据；二是编办在机构编制网络管理平台上进行接收受理数据；三是审核数据（包括审核提交的数据填写是否正确、完整，编制、职数、结构是否合理）；四是回复基层单位（若系统亮红灯，退回数据并写明退回原因；若系统亮绿灯，根据实际情况通知基层单位携带相关手续到编办办理落编减员手续）；五是基层单位到窗口办理人员审核纸质手续，并核对信息，提出审核、审批意见；六是进行机构编制网络管理平台的数据确认，并重新生成电子《机构编制管理证》，给基层单位开具《落编减员介绍信》并加盖机构编制审核章；七是相关部门凭《落编减员介绍信》办理相关手续。

二、哈尔滨市机构编制实名制管理给予我们的启示

通过几年的实践，哈尔滨市已经走出了机构编制实名制管理的规范路子，探索了加强机构编制管理的成功经验。给我们很多有益的启示：

启示一：机构编制实名制管理工作必须领导重视。哈尔滨市市委、市政府领导十分重视、支持机构编制实名制管理工作。在推进过程中，主要领导亲自过问，亲自动员、亲自帮助协调方方面面的关系，帮助解决实施过程中的矛盾和问题，促进了实名制管理的顺利推进。

启示二：机构编制实名制管理工作必须上下联动。哈尔滨市通过搭建省、市、县三层结构，实现全省数据的上下贯通，实现了网上报批、审核、批复、办理、统计、督查一条龙服务和直通车模式，环环相扣、层层把关，在实现信息公开的同时，也实现了分级管理、上级监督，保证了实名制管理的健康发展。

启示三：机构编制实名制工作必须部门协调配合。多年来，哈尔滨市机构编制、组织、人力资源和社会保障、财政和纪检监察等部门协调配合，机构编制部门审批数量、结构，组织、人事部门办理手续、财政部门保障经费，纪检监察部门监督落实，分工负责，密切配合，加快了实名制管理规范化进程。

三、我们在落实机构编制实名制管理中存在主要困难和问题

近几年，作为机构编制管理的一项创新手段，我们在编制实名管理方面进行了积极探索，经历了从手写操作、纸质管理台帐到微机管理的过程，取得了一定成绩，机构编制实名制管理水平也在不断提升，但存在的问题也不容忽视：

1、《机构编制信息数据库》的作用并未完全发挥出来。作为实名制管理的载体，数据库搭建了机构编制规范管理和高效管理的平台。但由于没有形成省、市、县、乡（镇）四级联网，缺乏上下级之间有效地监督，只能是报什么、录入什么，报多少、录入多少，经常出现错报、漏报或人为瞒报情况，《机构编制信息数据库》的作用没能真正发挥。

2、机构编制实名制管理信息失实。本次市、县政府机构改革后，省、市、县编制部门与人事部门分设，虽然明确了新的机关事业单位进人问题职责分工，但在具体操作中仍存在衔接不好、运行不畅的问题，导致审批和办理脱节。编制部门下达进人审核单后，有关部门在办理进人手续时，由于多种原因，有的一拖就是几个月甚至更长时间，虽然编制部门批准进入该单位，但迟迟不能落实实名制管理，导致人员编制信息更新不及时。

3、社会对机构编制实名制管理的认知度不够。由于受传统习惯的影响，社会上相当一部分人认为，编制部门是管数的，组织、人事部门才是管人的，对人员入减编抱着无所谓的态度。人员调整和增减只上报给组织、人事调配和工资部门，既不主动向机构编制部门报告，也不及时入减机构编制管理信息数据库；有的职能部门在办理有关手续时，也习惯于看调令、看任职文件、看工资介绍信，机构编制的“龙头”作用发挥不好。

4、缺乏有效地管理制度。虽然中组部、中编办、财政部、人力资源社会保障部出台了《关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》，但缺乏刚性推进手段和惩戒措施，没有配套的管理制度和有效地制约措施，造成了推进难、落实难、巩固难。

四、推进和落实机构编制实名制管理的思考

新形势下，要完善机构编制实名制管理工作，必须在继承传统管理方式的同时，加大创新力度。在机构编制实名制管理工作中坚持按编定员，管总量与管结构相结合，管编制与管人员相结合，定编制和核经费相结合；要建立机构编制与财政预算相结合的机制，探索建立与组织、人事、财政、纪检等部门有机结合的新机制，用法律、行政、经济等手段，强化对违反机构编制管理纪律的制约机制，充分发挥好机构编制管理部门的“把关、协调、监督”作用，更好地发挥机构编制实名制管理的作用。切实从以下几个方面着手：

（一）明确管理目标

实现实名制管理就是要使机关事业单位编制管理各要素（编制性质、编制数额、领导职数、编制结构等）与机构编制实名制管理内容包括机构、编制和人员实现真正统一。要通过建立全省机构编制网络管理平台，实现省、市、县、乡（镇）四级联动；通过完善办法，实现机构编制部门既管总量、又管结构，既管编制、又管人员，既管审核，又管供给的新模式；通过建立部门间协调配合的约束机制，充分发挥机构编制部门的“龙头”作用，真正使机构编制发挥好执政资源配置、服务经济社会发展、减轻财政负担的作用，使有限的机构编制资源实现了配置最佳化和效益最大化。 

（二）做好基础工作

一是加强宣传，优化工作环境。主动向各级领导、机关事业单位和人民群众宣传机构编制实名制管理工作，重点是机构编制实名制管理的重要性、上级对机构编制实名制管理的要求和外地好的经验做法，营造良好工作环境。二是做好《机构编制管理台帐》的管理工作。当前，我们实行的《机构编制管理台帐》，是实名制管理的载体和平台，是最直观、最基础的管理环节。要认真做好《机构编制管理台帐》的管理工作，实时更新，定期审核，与管理数据库并用。充分发挥台帐的载体作用。三是要做好《机构编制统计数据库》的维护工作。完善管理办法，落实信息月报制度，做好数据库管理督查工作，充分发挥该数据库的作用，与实名制管理的要求相衔接，作为实名制管理的基础数据库。

（三）建立联动机制

机构编制实名制管理涉及到组织、人力资源社会保障、财政、纪检监察等诸多部门，部门协作配合是落实实名制管理的关键。因此，在实名制管理工作中，机构编制部门要主动沟通、主动协调，形成齐抓共管的格局。一是在制定政策时共同参与。兼顾各部门利益，集体研究，共同论证，制定出台切合实际和高效运转的管理制度。二是明确分工，细化职责，完善工作流程。建立一套包含申请、审核、批准、公示、办理、入编、退编、督查、处理、反馈等规范有序的工作机制。三是互通情况，定期研究工作中出现的问题和解决办法。

（四）搭建信息平台

机构编制管理信息系统是机构编制实名管理不可或缺的技术操作平台。因此，要坚持与时俱进的理念，加大投入和研发力度，加快推进信息化建设，构建全方位的实名管理信息网络技术平台，以确保实名制管理获得最前沿网络信息技术支撑。目前，我们运行着省编办统一研制的单机版机构编制管理数据库，要在此基础上加强机构编制信息化建设，建成省、市、县(市、区)、乡（镇）四级机构编制和人员信息管理系统，实行全省机构编制系统联网，促进信息资源的利用和共享。通过建立全省机构编制系统联网平台，收集、汇总和公布机构编制信息，及时对机构编制和人员信息进行录入、修改、调整和完善，对机构编制和人员变动情况进行实时记录和监控，从管理手段上确保编制实名制工作顺利推进。要机构编制数据库放在重要地位上来，机构编制、组织、人社、财政、公安、银行等部门办理人员录用、调配、聘用（任）、大中专毕业生派遣、转业军官安置、福利及离退休、核拨经费、核定工资基金、兑现工资、社会保险、医疗保险、事业单位法人登记、刻制印章、开户等事项时，要以管理系统确定的机构编制数据信息为依据，并严格审核把关。同时要建立机构编制实名制日常维护管理机制，确保信息数据及时更新。

（五）建立监督措施

监督检查是落实实名制管理的保障。一是健全督查网络。逐步扭转“软监督、虚监督”局面，不断完善监督检查机构、程序、手段等，强化与有关部门的配合协作，形成强有力的督查工作合力。加强上级对下级实名制管理的监督检查，各级机构编制部门要配齐配强专门队伍，负责监督检查工作，形成严密的督查网络体系。二是开展专项督查。积极会同纪检、组织、人社等部门开展机构编制实名制管理专项督查，监督落实各项管理制度。三是畅通举报渠道。发挥“12310”举报电话作用，制定完善受理举报电话管理办法，加大对实名制管理问题的举报查处力度，确保监督检查日常化、制度化。四是推行机构编制公开。将机构编制实名制情况及时张榜公示，接受社会监督，并不断完善管理措施，推动机构编制健康发展，为经济社会发展和和谐社会建设提供体制机制保障。