全省征文活动濮阳市清丰县编办征文之五
浅析新形势下县级编办
如何破解机构编制督查工作中的问题
清丰县编办 张相斋
机构编制管理作为上层建筑的一部分，是国家行政管理的重要内容，在我国行政管理体制中起着基础性作用，对推动行政管理体制改革、事业单位分类改革、提高行政效率、减轻财政负担、促进经济社会发展都具有十分重要的现实意义。而机构编制督查工作又是机构编制管理的有力、有效手段。然而，随着我国行政管理体制改革的不断深入，特别是这次县政府机构改革各级机构编制部门单独设置后，县级机构编制管理在督查工作中存在的问题日益显现并更加突出，迫切需要分析和研究，探索出解决的办法和路子。对此，笔者结合数年来在机构编制工作方面的经验，在对机构编制督查工作深入调查研究后，就如何破解新形势下机构编制督查工作中的问题进行了归纳总结。
一、机构编制督查工作的重大意义
（一）机构编制督查工作是提升机构编制工作的有效途径
督查工作对维护机构编制工作的严肃性、树立其权威性具有重大作用，但长期以来，机构编制管理存在着重审批、轻监管的问题。重视机构的设置、编制的核定和政府职能的转变，忽略了对机构编制执行情况的有效监督，严重制约了机构编制工作整体效能的发挥。党政机构改革很容易陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，其中一个重要原因在于缺乏一套行之有效的督查制约机制。事实证明，只有建立强有力的监管机制，把督查作为编制工作的一种常态，始终不渝地坚持抓下去，才能凸显机构编制工作的地位，激发其为经济社会发展服务的功能。
（二）机构编制督查工作是推进各部门依法行政的迫切需要
推进依法行政是建设法制国家的重要内容。依法行政要求行政机关及其工作人员必须依照法定权限和程序履行职责。但从实际情况看，部门之间仍存在职责交叉重复、工作推诿扯皮的问题，有的部门权力缺乏制约，行政行为不规范、随意性大，越权、侵权及不负责任等现象时有发生。解决上述问题，必须靠制度约束、靠机制保障。通过建立健全机构编制督查工作机制，对机构和职能管理中出现的不合时宜问题及时作出反馈回应，并进行适应性调整，才能有效杜绝不依法行政、行政慢作为、不作为或乱作为等现象，为推进依法行政、实现机构编制管理科学化、法制化建设奠定基础。
（三）机构编制督查工作是机构编制自身发展的内在要求
决策、落实、监督是现代行政管理不可或缺的三个关键环节。决策、落实是一个行使职责的过程，而监督是确保职责执行到位的重要手段。从决策到落实具有较强的连贯性和协调性，加强督查对于巩固管理成果尤为重要。邓小平同志讲“编制就是制度，编制就是法律”，就是因为机构编制工作政策法规性、纪律严谨性都非常强。从这个角度讲，加强机构编制管理，维护机构编制纪律、树立编制部门权威，客观上也必然要求进一步强化机构编制督查工作。
二、当前机构编制督查工作存在的问题
（一）机构编制督查力量严重不足。由于历史的原因，大多数机构编制管理部门人员编制较少，经常出现一人兼多职的现象，无法配备更多专门搞督查的人员，这个问题随着社会经济的发展，各级编办单设后工作任务日益繁重而更加突出。就我县编办来讲，虽然目前新的“三定”规定尚未印发，但我们的机构设置和人员编制配备还是比较规范的，设置了综合股、机构编制股、督查股三个内设机构，另归口管理县事业单位登记管理局。我县编办虽然设立三个内设股室，但机构编制股、督查股分别仅有1名一般工作人员，综合股没安排专职人员，其工作有督查股承担，这样一人两岗，机构编制监督检查工作经常是力不从心。
（二）督查工作开展不够深入。近年来，县级机构编制管理部门单独或会同其他部门就落实“三定”规定情况、事业单位吃“空饷”等问题开展重点督查，取得了积极成效。但总体上看，这项工作还处于探索推进阶段。由于人员不足，督查工作还不够系统，还没有形成一种习惯。根据上级安排部署或群众举报进行深入督查较多，主动开展督查较少，苗头性、倾向性问题很难得到及时发现和纠正；针对机构编制重点工作开展突击性、阶段性督查较多，对各部门落实机构编制管理规定情况进行经常性督查较少。
（三）机构编制督查法规依据不足。2007年以前，由国务院颁布的机构编制专项法规只有两部，即《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，部门制定的法规有《机构编制监督检查工作暂行规定》、《机构编制违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》、《河南省机构编制监督检查办法》等，这些法规对机构编制管理机构、内容及其督查工作做出了原则性规定，但笔者仔细学习和研读之后，发现这些规定、条例的条款虽然有原则、有要求、有措施，但是如果放在具体情况中缺乏可操作性，因为它没有完全具备法律的强制性和普遍约束力，没有对具体的责任追究、相关人的惩处等作出明确的规定。没有对相关责任人予以实体性的惩处措施，自然就没有威慑力，没有威慑力的督查自然也就会“流水形式”。因此笔者的结论是：机编制督查工作到现在基本处于法规依据不足的阶段。
三、破解当前机构编制督查工作问题的思路
（一）完善机构编制督查保障机制
1、加强机构编制督查队伍建设。一是健全组织机构。从目前的运转体制来看，县级编办难以监管到当地党委、政府部门，所以建议是否实行垂直管理，这样编办的人事安排、经费安排等均由上级编办统一领导和负责，县级编办便可大胆开展工作，督查工作也将“如鱼得水”。二是增加人员编制。县级编办单独设置后，在核定人员编制时应充分考虑职责增多、任务繁重等因素，适当增加人员编制。三是强化理论学习。县级编办必须加强政治学习和业务学习，培养实事求是、公道正派、无私无畏的工作作风，掌握和熟悉运用机构编制法律和法规，提升自身工作能力，才能更好地发挥督查作用。四是加强调查研究。没有调查就没有发言权。要想进一步做好机构编制督查工作，必须开展针对性的、深入细致的调研，经常下基层，广泛听取群众意见，特别是基层机构编制工作者的意见，并认真总结以往开展的各项督查工作的经验，不断更新工作方式和方法，同时，建议上级编办多组织督查培训、经验交流，“他山之石，可以攻玉”，不断创新督查工作新格局。
2、加快机构编制立法进程。由于机构编制立法是国家的一项重要的立法活动，它涉及到上层建筑诸多领域，关系到机构编制管理的各个环节，因此必须加快机构编制管理立法进程，真正做到机构编制管理“有法可依，有法必依，违法必究，执法必严”。实践也多次证明，仅靠红头文件搞好机构编制督查工作，力度显然不够。
3、建立领导责任追究机制。借鉴计划生育和社会治安综合治理督查考核工作，建立健全党政领导责任追究制和机构编制工作考核制度。以《解释》为主要依据，进一步明确党委、政府分管领导以及各部门“一把手”为机构编制管理第一责任人和主要责任人，并把抓机构编制管理纳入他们的年终政绩考核之中。上级党委、政府应对照《解释》中的有关条款，出台有关规定，对县级机构编制工作定期开展年度检查，抓的好实行奖励和表扬，有严重违反机构编制纪律的，不提拔使用，并要按《解释》及有关规定追究其责任。
4、切实建立机构编制督查联动机制。机构编制督查工作是一项系统工程，单靠机构编制部门单兵作战，工作难以取得成效。县级编办要主动与组织、人事、财政、监察等部门沟通，争取他们的支持和配合。同时要转变管理方式，形成以机构编制部门为主，组织、人事、财政等有关部门分工负责、配合联动、运转高效的监督约束机制，确保机构改革和机构编制管理成果的巩固，防止机构编制的膨胀。
（二）创新机构编制督查内容和方法
1、切实实行机构编制政务公开。机构编制部门对不涉及国家秘密的机构编制工作原则、审批程序等，应以适当方式向社会公开，使广大干部群众了解机构编制工作，熟知什么行为是机构编制法规许可的、提倡的，什么是违法的、禁止的。除此之谓，还可以从各单位各部门聘请监督员、拓宽投诉举报途径，广泛征求人民群众意见，听取人民群众的建议，进一步落实和扩大人民群众对机构编制管理的知情权、参与权和监督权，防止和杜绝“暗箱”操作等违法违纪行为，通过政务公开，把机构编制督查工作融入到日常管理工作中去。
2、准确把握机构编制督查的内容。一是政策执行的督查。党和国家机构编制工作的方针、政策的执行情况，各种组织法、编制条例、编制标准等法规的执行情况，“三定”规定以及其他编制规定的执行情况，这些都属于政策监督的范畴。二是职责履行的监督。对机构的职责予以明确，这仅仅是第一步，还必须跟踪监督新定的职责是否转变到位、落实到位，这是督查的关键部分。三是机构设置的监督。行政机构设置有限额规定，内设机构设置有相应标准。事业单位的设置有精简、统一、效能的要求。从实践来看，擅自增设机构、提高机构规格的现象还不时存在，因此加大等各部门机构设置的督查力度势在必行。四是编制配备的监督。行政机构使用行政编制，事业单位使用事业编制，这是非常清楚的。事业单位编制配备有些行业有编制标准，没有标准的也有政策规定。五是人员结构的监督。编制部门讲人员结构，主要是指岗位构成方式。行政机关人员结构有三部分：领导职数（含中层领导职数）、其他干部和工勤人员数。事业单位人员结构也有三个部门：管理人员、专技人员和工勤人员，这些都要按比例来配备。
3、科学制定机构编制督查的方法。采取部门自查与编办督查相结合、日常监督与集中督查相结合、内部监督与外部监督相结合、定性评价与定量评分相结合的办法开展督查。一是日常监管。由编办等相关部门根据职责监管的要求，收集和掌握纪检监察、行风评议、舆论监督、信访等各方面情况，作为评定考核结果的重要依据。二是单位自查。每年年底各部门对照“三定”规定的职责和人员编制，对全年机构编制管理工作和职能履行情况进行自查，并提交书面自查报告。三是集中督查。按照规定的督查工作程序，制定督查实施方案，定期对各部门进行核查并定量打分。四是社会评议。采取召开座谈会、发放问卷、专线电话征集意见等形式听取群众和媒体的意见，综合日常监管情况，召开社会各界代表参加的测评会，由代表评定部门履行职能的等次并进行定量打分。五是综合评定。根据日常监管、集中核查、社会评议等情况，确定各部门履行职责的等次、分值和排名，对优秀等次的单位予以表彰，基本合格单位予以警告，不合格单位予以批评。
