如何提高机构编制工作权威性和有效性的思考

机构编制工作作为上层建筑的重要组成部分，是加强党的执政能力建设、巩固国家政权、优化执政资源配置的基础性工作，事关政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和党的建设的全局，在党和国家事业发展中发挥着不可替代的体制和机制保障作用。按照推进中国特色社会主义建设和全面建设小康社会的要求，肩负着深化行政管理体制改革和机构改革这一重大历史使命的机构编制工作，担负的责任将更加重大，面临的任务会更加艰巨，遇到的矛盾和问题会更加复杂,在新形势下，进一步提高机构编制管理的权威性和有效性，破解改革中遇到的问题和矛盾，及时消除发展中的体制机制障碍，更好地服务于经济社会发展是十分必要的。

一、提高机构编制管理权威性和有效性的意义和作用      提高机构编制管理的权威性和有效性是对多年来机构改革和机构编制工作成功经验的概括和总结，有着十分重要的意义和作用，对做好机构编制管理工作更带有根本性。      （一）提高机构编制管理的权威性和有效性是贯彻落实科学发展观的客观要求。科学发展观是指导新时期各项工作的根本方针。机构编制管理工作直接涉及到对执政资源的有效配置，机构编制工作的生命力主要体现在以科学发展观为统领，从体制机制上保证党和政府对经济工作的有效领导和管理，从体制机制上保障社会主义民主的不断推进；体现通过机构设置、职能配置等方式进一步推动政府转变职能、提高行政效能、降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政运行机制上来。提高机构编制管理的权威性和有效性，是在机构编制工作领域深入贯彻落实科学发展观，更好地落实十七大提出的新任务、新要求的客观需要。      （二）提高机构编制管理的权威性和有效性是依法治国的必然要求。机构编制工作是贯彻执行《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等法律法规，机构编制管理的职权来自于相关宪法性法律规范，是宪法的权威性在国家机关组织机构管理方面的有机延伸，其权威性是毋庸置疑的。提高机构编制管理的权威性和有效性是从体制上、组织机构管理上贯彻依法治国方略、建设法治国家的必然要求。      （三）提高机构编制管理的权威性和有效性是深化行政管理体制和机构改革的迫切需要。行政管理体制改革和机构改革是深化各项改革的重要环节，是机构编制工作的重点。改革的实践表明，机构编制管理的权威性，是突破改革中机构撤并、编制精简难点问题，顺利推进改革、实现改革意图的迫切需要。机构编制工作逐渐成为党科学执政、民主执政、依法执政的重要资源，成为党和国家事业发展的重要保障，成为有效解决政府职能转变、优化机构设置、理顺职责关系、提高行政效能的重要手段。党的十七大对深化行政管理体制改革、建设服务型政府提出了新要求，在新的行政管理体制改革和机构改革任务面前，迫切需要进一步提高机构编制管理的权威性和有效性。      （四）提高机构编制管理的权威性和有效性是强化机构编制日常管理的现实需要。机构编制大量的、经常性的工作是对增减一个机构、一个编制、一名领导职数和一项职责等具体机构编制事项的管理。目前，一些地方超编制配备人员、超职数配备领导干部、部门履行职责缺位、越位和错位、条条干预等问题依然存在，机构编制意识不强，机构编制工作处于被动应付的局面，成了“看家护院”的角色，缺乏权威性和有效性。这些问题的存在是导致机构编制难以控制、机构编制工作效率不高的主要原因，影响了党政机关的自身建设。机构编制管理必须进一步严格执行进人控编审核制度、编制实名制管理制度、机构编制和财政预算相结合的管理制度等各项机构编制管理制度，加大监督检查力度, 认真纠正违法违纪问题，严格控制机构编制，提高机构编制管理的有效性，切实维护机构编制管理的权威性和严肃性。

二、机构编制管理权威性和有效性的主要表现和存在的问题      机构编制管理的权威性是有效性的保证，有效性是权威性的具体体现，两者紧密联系，相辅相成，不可分割。      （一）机构编制管理权威性和有效性的主要表现。一是表现在各项法律法规、改革政策和改革方案有效执行，令行禁止、政令畅通上。二是表现在不断创新，围绕经济社会发展的大局，解决行政体制运行中的热点难点问题，及时消除发展中的体制机制障碍，切实把机构编制管住管好，促使机构编制资源更好地服务于经济社会的发展上。三是表现在加强和改进管理，严格控制编制，推动机构编制工作的科学化、规范化、法制化，维护机构编制管理的严肃性上。四是表现在依法确定政府的机构设置和职能配置，做到行政主体合法，实现行政机关的机构、职责、编制法定化上。      （二）影响机构编制管理权威性和有效性的主要因素。一是机构编制管理体制机制不尽合理，机构设置不合理，缺乏独立处理和解决问题的能力，工作环节多、程序复杂、工作缺乏时效性。二是机构编制管理法律体系不健全，缺少可操作的编制标准，对机构编制的管理主要是靠经验、靠比较，缺乏科学性和准确性。三是机构编制监督检查职能没有完全发挥。重审批、轻监管，监督检查力度不够，责任不明，缺乏严格具体的违纪处罚制裁措施，导致机构编制管理力度不够。四是编制意识不强。由于对机构编制管理工作的宣传不到位、法规政策建设不到位、监督制裁不到位等原因，“编制就是法”的编制意识还没有真正树立起来。

三、以科学发展观为统领，着力提高机构编制管理的权威性和有效性。      （一）理顺机构编制管理体制，改善运行机制，为增强机构编制管理的权威性和有效性提供体制机制保障。明确的职能定位、顺畅的管理体制和运行机制是开展各项行政管理工作的基础和前提。提高机构编制管理的权威性和有效性同样需要从明确法律地位、加强职能建设、理顺管理体制着手，打牢体制机制基础。      一是加强机构编制管理工作的职能建设。按照权责一致的要求，应该进一步强化机构编制工作的职权，使机构编制管理的职权与责任相适应。充分发挥机构编制管理工作集中程度高、综合性强、协调作用突出等特点，加强机构编制部门对各类专项体制改革的协调职能，增强机构编制部门的协调能力。要科学界定机构编制管理与财政预算管理方面的职责分工，建立机构编制管理、财政预算管理整体联动机制，保证机构编制管理和财政预算管理的有机统一。      二是理顺机构编制管理体制。鉴于机构编制部门要统一管理党政机关、人大机关、政协机关、司法机关、民主党派机关、人民团体机关和事业单位的机构编制，管理幅度较宽，管理职责较重，应该适当强化机构编制部门的管理地位，以增强其综合部门的权威性。      三是改善运行机制。合理划分编委和编办的职责权限，充分利用各级编委层次高、领导和协调能力强的优势，进一步发挥中央和省级编委在行政管理体制改革和机构改革中的牵头抓总作用，切实把各级编委的工作重心转到研究制定行政管理体制和机构改革的总体方案，研究拟定机构编制管理的法规、规章和政策措施等决策工作上来；适度扩大编办在具体的机构设置、编制核定和调整等方面的管理职能和独立处理和解决问题的权限。同时，按照“便捷、高效”的要求，进一步优化管理流程，精简工作环节，属于编委的职权，编办审核后按程序报批；属于编办的职权，由编办按有关规定直接办理，增强机构编制工作的主动性和时效性。      （二）健全机构编制法律规范体系和业务规范体系，为机构编制管理的权威性和有效性提供制度保障。      制度建设具有根本性、全面性、长期性和稳定性。机构编制管理的制度化、法制化是提高机构编制管理权威性和有效性的主要途径和根本保障。      一是加强机构编制管理立法。在系统总结行政管理体制改革和机构改革以及机构编制管理成功经验的基础上，准确把握机构编制工作的内在规律，研究制定一批有关机构设置、职责管理、编制管理等方面的法规、规章和政策措施，规范机构编制管理程序，完善机构编制管理内容，建立健全行之有效的法规政策体系。      二是进一步健全机构编制标准体系。机构编制标准是机构编制管理法律体系的有机组成部分，是确定机构设置和核定人员编制等管理事项的业务准则。要在对现有机构编制管理标准进行修订完善的同时，围绕社会热点难点问题，根据不同行业、不同性质、不同层次、不同类型单位的实际情况积极研究制定职业教育、城乡社区卫生服务等方面的机构编制标准，逐步完善业务规范体系，做到依法用标准审批机构、核定编制，提高机构编制管理的科学性、统一性和规范性。      三是综合发挥各项制度的保障功能。综合发挥政策法规和业务规范等各项制度的管理效能，用总量、标准和法规政策规范机构编制管理，进一步提升机构编制部门的依法管理水平和依法行政的能力，提高机构编制工作的科学化和法制化水平，为机构编制工作提供制度保障。      （三）坚持以科学发展观为统领，在深化改革中提高机构编制工作的权威性和有效性。深化行政管理体制改革和推进事业单位改革是机构编制工作的重中之重，也是提高机构编制管理权威性和有效性的切入点。按照十七大作出的加快行政管理体制改革、建设服务型政府的部署以及转变政府职能、加大机构整合力度、严格控制编制、加快推进事业单位分类改革等具体要求，以推进政府职能转变为核心，通过整合机构职能、修改完善部门 “三定”规定等方式方法，明确界定部门职能分工，理顺部门职责关系，进一步强化政府在社会管理和公共服务方面的职能，进一步改革和消除行政管理体制与经济社会发展不相适应的弊端，解决经济社会发展的深层次矛盾和人民群众关注的热点难点问题涉及的机构编制问题，解决在政府效能、公共服务等方面存在的机构编制问题，及时消除发展中的体制机制障碍，使得机构编制管理工作在更多领域、更高层次、更大范围发挥更加有效的服务保障作用，以此进一步强化机构编制管理的权威性和有效性。      （四）坚持与时俱进，不断创新，提高机构编制管理的权威性和有效性。创新理论、创新机制、创新管理，是新形势下不断提高机构编制管理工作水平的必然要求，也是不断提高机构编制管理有效性的重要途径。      一是坚持理论创新。机构编制管理工作的政策性很强，必须要有科学的理论做指导。应深入开展对不同层级政府的功能定位、如何合理划分不同层级政府的职责权限、如何科学合理地确定不同层级的事业编制总量、如何使干部管理与领导职数管理相协调等问题的研究，拿出一批适应改革发展要求、符合机构编制管理工作实际、能够解决机构编制管理中的突出矛盾和问题、能够破解经济社会发展中的体制机制障碍等方面的理论成果，用于指导机构编制管理实践。      二是坚持机制创新。创新部门履职管理机制，探索建立部门工作向机构编制部门通报机制、强化编制部门的监督约束机制、职能争议协调机制，追踪部门的履职和运行情况，做好部门职责的界定、协调和划分工作，防止出现越位、缺位和错位现象；完善机构编制动态调整机制，结合年度检验工作，探索建立事业单位机构编制绩效评价机制，根据绩效评价结果相应调整事业单位的机构编制，提高机构编制调整的合理性和实效性；创新机构编制问责审计协调机制，协调纪检监察、组织等部门，把机构编制管理纳入到各部门和下级党委、政府的年度工作考核范围、问责范围，对机构编制资源使用的效果进行问责、考核，增强各级各部门的编制意识。      三是坚持管理创新。进一步探索促进机构编制管理的新办法，完善编制实名制管理制度，加快机构编制管理电子政务建设，搭建适合组织、编制、人事和财政和等部门共同使用的编制实名制信息交流平台，夯实机构编制管理的基础；创新领导职数管理方式，探索建立领导职数使用核对制度，使干部管理与领导职数管理整体联动；创新编制使用方式，积极探索事业单位编制管理的新办法，盘活事业单位编制资源，提高编制使用效益，切实解决一批领导关切、群众关心的热点难点问题所涉及的机构编制事项，促进社会事业发展；推行机构编制政务公开，探索建立机构设置和编制核定听证制度，保障人民群众对机构编制管理的参与权、知情权和监督权，争取社会各界对机构编制管理工作的支持。

（五）强化机构编制监督检查，维护机构编制管理的权威性和严肃性。监督检查是机构编制管理的重要内容，也是巩固机构改革和机构编制管理成果、维护机构编制管理权威性和严肃性的重要手段。      一是研究完善机构编制监督检查工作机制，加大机构编制监督检查力度。在进一步做好机构编制日常监督检查工作的同时，突出重点，结合深化行政管理体制改革、推进事业单位改革的要求，着力加强对机构编制法规政策的执行情况、各项改革措施和机构编制方案的落实情况、各部门各单位履责情况的监督检查，保证政令畅通,切实提高机构编制工作的执行力，维护机构编制管理的权威性、严肃性和法律效力。      二是研究制定机构编制违规违纪行为责任追究和处理办法，进一步明确各级党委、政府主要领导和分管领导的行政责任，使责任追究有法可依，便于操作。      三是认真贯彻执行《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》和《机构编制监督检查工作暂行规定》，真督实查，对于在监督检查中发现的问题予以严肃查处，追究相关责任人的责任。