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关于濮阳市新型农村社区建设的实践与思考
作者:管理中心  来源: 发布日期:2015-2-2 点击次数:4762
 

关于濮阳市新型农村社区建设的实践与思考

 

综合科

 

党的十八大报告指出,深入推进新农村建设,要着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面实现一体化。实施新型农村社区建设,是破解城乡二元结构、全面建设小康社会的需要,是加快城镇化建设的战略选择,是解决“三农”问题的根本举措。如何使社区建设工作从政府推动转变为农民群众自主选择,是当前新型农村社区建设工作中亟待解决的问题。近日,由市委编办牵头,会同市委农办、市政府发展研究中心等单位组成联合调研组,对推进新型农村社区建设工作进行了调研,掌握了实际情况,梳理了困难和问题,并提出了合理化建议。

一、我市农村社区建设的基本情况

(一)我市在建的新型农村社区多为一村一社区。截止目前,全市在建新型农村社区52个(其中滩区社区6个,濮阳县2个、范县2个、台前县2个),涉及5248个乡(镇、办)、592个行政村、20余万户、85余万人,村庄现状占地22.1万亩,社区规划建设用地7.2万亩,社区建成后可节约土地14.9万亩,一期民居主体楼已开工建设751栋,封顶600栋,建成1.4万户,完成建筑面积224万平方米,总计投资约34亿元。基础设施与公共服务设施建设共整合涉农项目55个,整合资金2.13亿元。

(二)高标准社区尚未成型总体来看,我市新型农村社区建设刚刚起步,多数社区还处于规划阶段,公共配套设施还没有到位,高标准社区尚未成型,示范带动作用不强。市定10个达到入住条件的社区只有5个已实现入住,共入住300余户,只有1500余人。

(三)新型农村社区多分布于城镇近郊和产业聚集区周围。调研发现,大部分社区的建设能根据村庄布局和产业布局统筹谋划,将规划的产业集聚区、高效农业发展区和养殖小区等生产要素与社区规划选址相结合。如柳屯镇安康社区、五星乡锦城社区、辛庄乡辛安社区、濮城镇阳光新城社区等,依托产业集聚区的规模化和产业链的延伸,增加社区居民就业岗位,让农民变为“产业工人”,初步形成农民经济来源从单一的靠天种地转变为承包和出租土地收益、岗位就业等多种收入渠道,使农民在新型社区逐渐富起来。

(四)社区建设模式多样通过调研,我们发现在新型农村社区建设中,各个社区基于自身现实状况展开积极探索,根据地理位置、经济条件、文化传统等不同,因地制宜,发挥优势、突出特色,出现了形式多样的新型农村社区建设类型。

1.整村搬迁模式。这一模式是指在传统村庄的基础上,通过多种形式将城郊村和乡、镇街驻地村进行重新规划,将原来居住布局比较分散、基础设施比较落后的村庄进行拆旧建新,同时吸纳周围村庄的农户入住。由村集体筹措资金,完善基础设施建设,并在旧村改造过程中,坚持把新型农村社区一体化服务中心纳入村庄整合建设的整体规划,坚持把土地集约节约利用贯穿于村庄整合建设过程,将村庄整合改造成环境优美、配套完善、功能齐全的新型农村社区,将周边村庄整体拆除复垦。

2.村庄合并模式。这类新型农村社区模式主要是动员分散的各个居民点,到中心乡、镇集聚,以便于集中人口,统一规划、统一提供配套基础设施、统一提供行政管理和公共服务,从而破解村庄占地面积大、人口密度较小、行政村分布零散,难以提供集中管理和服务等方面的难题,以提高规模效益。

3.中心城镇吸纳模式。这种建设模式一般重点突出“城市化”、“社区化”的发展理念,采取“政企合作、市场开发”的运作方式,将辖区内的行政村规划为几大新型社区,由政府投资进行社区内外的道路、供排水、电力等基础配套设施建设。同时,通过行政化力量实施社区综合服务中心建设,便民服务站、卫生服务站、图书阅览室、文体活动室、便民超市等一应俱全,集便民服务、村民自治、文体娱乐于一体。

4.产业园区带动模式。这种模式是对产业集聚区范围内的村庄结合园区整体发展规划,进行社区建设。其特点是统筹园区与“园中村”和园区近郊村的规划,统筹布局园区基础设施建设,集中建设住宅小区,形成产业发展与农民生活条件同步改善的良好局面。这种模式对有效破解农业产业效益低、农村面貌落后、农民增收缓慢等“三农”难题,加快实现农业企业化、农村城市化、农民市民化等“三化”有积极的作用。同时有助于解决新型农村社区建设过程中“钱从哪里来、人往哪里去、民生怎么办、粮食怎么保”的问题。

二、新型农村社区建设存在的困难和问题

(一)社区管理与村级管理不协调在调研中部分村干部反映,目前的社区管理大多限于社区内的居民文化娱乐活动方面,日常的社会事务管理,如邻里纠纷、计划生育、村民办事等仍由村组织承担。这就造成了被拆迁安置的农民习惯于有事找村组织而不搭理社区状况,不愿与村组织脱离关系。此外,从拆迁安置来看,有些村属部分拆迁安置,这也导致了居住在社区的居民既要接受社区的管理,又要接受村组织领导的双重管理的矛盾。

(二)现有管理水平与高标准管理不相称社区管理范围十分宽广,而目前新建农村社区实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的依法自治的管理功能弱。要达到“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”的高标准要求,在管理上主要存在以下三个方面的不足:一是社区自治管理网络体系尚未建立。在调研中,我们发现社区管理组织不健全,如一个社区虽然建立了党总支,但还没有开展实质性的工作,社区主任也是临时由上级指派兼任的,各类自治组织尚未建立。二是社区工作尚未列入乡(镇)的重要议事日程。没有专门的管理机构,只是社会事业股的一项具体工作,由分管民政工作的领导兼管,有些工作难以协调。同时对社区工作还不够熟悉和精通,往往沿用传统的方法去管理社区,而没有切实转变作风,深入社区指导工作。如户籍、暂住人口管理、民政、计生、劳动就业、社区医疗卫生、社区综合执法等社会事务得不到系统地、全面的指导,未能有效地开展。三是社区工作人员是公开招聘而来的,他们大多成长于城市,对农村情况不熟,缺乏对农民生活习惯的了解,工作针对性不强,这在一定程度上也影响了社区的管理水平。

(三)社区管理中硬件与软件有待提高所谓社区管理中的“硬件”指社区的基础设施,“软件”狭义指居住在社区的居民。从调研中看,还存在这些问题:一是农村社区其居民构成以拆迁农户为主,由于农村长期缺乏精神文化生活,有知识、有文化、有技能的青年大多流向城市,遗留在村的中老年人大部分为文化程度低、生活技能差、新生事物接受慢;二是在长期历史中形成农民习惯于被动接受管理,对社区管理缺乏主动参与的积极性;三是相当部分被拆迁农户将安置房出售或出租造成外来人员居住占有一定比例,而外来人员流动性大、人员杂乱,在思想上存在寄居客地,难以融入当地居民的生活,缺乏主人翁责任感。这种居民的居住结构,决定了社区居民总体素质低下,城市生活观念薄弱,对社区认同感缺乏。

(四)拆旧还耕难度较大。新村规划用地审批已成为制约新型农村住宅社区建设的瓶颈。由于农村居民的习惯,在现实中,利用“增减挂钩”政策,拆老宅建新宅,难度很大,即使有部分群众拆除了旧宅,由于旧宅不能集中连片,拆旧后的旧宅还耕投入多,难度较大,效益低。

(五)推进新型农村社区建设资金投入不足新型农村社区建设,投入是保障。建设新型农村社区的资金来源,大多以节省土地产生的补偿资金、群众交纳的资金、村集体积累资金、争取的政策扶持资金为主,多数村的集体积累资金为空白。目前省、市没有扶持新型农村社区建设的政策和专项扶持资金,县区财政十分紧张。土地置换补助资金需要等到土地复垦验收合格后才能到位,时间滞后。

三、对策建议

(一)加强领导,完善社区管理的组织体系。一是建立社区党组织。对因地域相邻合并建成的集中居住农村社区,建立社区党总支(或党委),下设多个党支部,实行垂直管理。社区党总支(或党委)书记由乡镇办机关干部兼任党组织书记,其他村党支部书记兼任社区党总支副书记或委员。社区党组织发挥领导核心作用,促进社区党员党组织共融共建。二是完善社区组织设置。在目前农村社区建设发展中,由于社区管理还处于改革调整发展阶段,一些社区基层组织也才刚刚开始形成,一些农村社区党支部和居民委员会之间、村干部与群众之间往往容易出现新矛盾,社区管理也就难以全面开展实施。要真正体现社区自治的原则,就必须使党组织与社区建制同步开展进行,做到依法管理社区,要在基层组织建设方面有所改进和提高,要建立以社区党组织为核心的各类管理组织,及社区自治组织,形成自治管理网络。三是加强社区队伍建设。提高社区管理者的管理水平和能力,把工作能力高、服务意识强、思想作风过硬、人民群众信得过的优秀人才选拔到社区管理队伍中来。

()明确职责,理顺关系明确社区与村的管理职责,理顺社区居委会与村组织的关系。农村社区居住对象绝大部分是拆迁安置的农户,他们与原村组织关系紧密,要搞好农村社区管理,必须理顺好社区居委会与村组织的关系,对已建立股份经济合作社且整村并入社区的村要加快实行撤村建居,将社会事务统一划归社区居委会管理(过渡时期双方明确管理范围),原村级资产享受对象不变,对部分村民因拆迁安置到社区的居住对象,社区居委会对其侧重于治安、教育、环境卫生、文化生活等方面的服务和管理,村组织应侧重于生产、与资产相关联的分配、负担等方面的服务管理,社区居委会与村组织要加强协调和沟通,互相支持,相互监督。社区居委会要督促物业公司按规定完成各项任务,物业公司要主动接受社区居委会的监督,争取他们的支持配合

(三)转变职能,培育治理主体。在不增机构和编制的前提下,行政部门独立承担的相应的行政性事务不应该转嫁给农村社区,也就是说,乡镇办应该在理顺自身职能的前提下,整合现有机构和编制资源,将少数必须的政府部门。如工商、公安、计生、民政等下沉到社区,与社区建立合作机制,而不是简单地将这些事务转嫁给社区组织。借鉴政府部门在行政服务中心派驻窗口的做法,乡镇(办)可以派人进驻人口较多、工作量较大的社区,在社区服务中心设立工作窗口,使其真正成为了城乡社会保障体系和社会化服务网络的主要载体。

()加强制度建设,优化社区服务。社区在健全自治网络的基础上,必须建立健全各项规章制度,如社区党组织议事制度、社区自治章程、社区协商议事会制度、社区居民代表大会制度、社区居民公约、社区各类专项工作制度等,从制度上保证社区工作的有序开展,规范社区居民的行为。社区服务是社区管理的永恒主题、生命所在。社区居民委员会必须把社区管理与服务有机结合起来,在服务中实施管理,在管理中体系服务,要充分发挥行政机制、互助机制、志愿机制、市场机制的作用,加强构建社区公共服务、自我服务、经营性服务相结合的社区服务关系,真正使居民群众困有所助、难有所帮、需有所应。要通过制度建设、优化服务、引导社区居民增强主体意识、积极参与社区的自我服务中来。

()保证业务经费,提高社区干部待遇一是建议省里加大对新型农村社区转移支付力度。二是县乡政府要加大社区业务经费的投入力度。三是社区居委会采取多种形式拓宽社区服务领域,建立自身的便民利民社区服务组织,在有偿或低偿为居民提供服务的同时,增强自身实力。四是提高专职工作者的待遇。按照上级有关文件精神,结合区域实际,在提高社区专职工作者月工资的基础上,县乡根据实际酌情安排年终奖励,同时按照劳动法的规定缴纳养老、失业、医疗等保险,切实解决社区专职干部的实际困难,保障各项工作顺利开展。

()加大扶持力度,促进新型农村社区健康发展一是建议省赋予优惠政策。制定适合新型农村社区发展的各项政策和激励机制,合理调整行政资源。针对农村社区建设过程中存在的问题,政府制定切实可行的政策,从产业发展、金融扶持、土地置换、社会保障等各个方面提供有利于社区建设的扶持措施。制定和完善支持新型农村社区发展的相关优惠政策,对中心社区建设用地的审批及有关规费减免的政策,对经营社区服务项目在税费方面优惠或减免的政策,对参与教育、卫生等社会事业建设的单位和个人给予准入审批方面政策许可。二是市县加大支农项目整合力度,实行项目打包,统一使用,重点投向。建议由发改委、财政局、农村办公室等单位牵头成立支农项目整合机构,把各部门涉农项目有效整合。结合村级组织场所建设、广播电视村村通工程、乡镇综合文化站和村文化室工程、文化信息资源共享工程、农村党员干部现代远程教育、农家书屋等项目,建立健全农村社区文化设施;结合农村义务教育、村级卫生室、农村警务、邮政建设、社会福利事业建设等项目,建立健全农村基本公共服务设施;结合农村安全饮水工程建设、乡村公路建设、农村能源建设、农村清洁工程等项目,解决社区饮水、道路、能源、垃圾处理等设施。将各项扶持资金捆绑使用,集中投向新型社区建设示范点,使新型社区以较低成本实现功能完备,对农民群众产生强大的吸引力,激发农民建设新型社区的热情。三是积极探索各类社会资金参与农村社区建设的多种投资融资模式,加快城乡投资融资体制改革,综合运用税收、补助、参股、贴息、担保等优惠政策,广泛引导各类社会资金参与农村社区建设。四是发展壮大村集体经济。支持村经济合作社兴办为社区产业发展配套的各种项目,并通过物业出租、委托经营、承包租赁等形式,广辟村集体经济增收渠道。鼓励村集体利用留用地发展村级物业经济,利用集体所有农地、农业生态等资源,采取租赁、合作经营等方式,参与农业基地开发、休闲旅游业等二三产业项目建设,将资源优势转化为集体经济发展优势。


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